2013年7月9日，“中国特色社会主义与中国梦宣传教育系列报告会”第一场在北京人民大会堂举行，时任环境保护部部长周生贤就环保问题作报告时自我调侃道：“我听说世界上有‘四大尴尬部门’，中国的环保部就是其中之一。”时隔两年，《》记者调研环保工作时发现，人、财、物皆归地方政府管辖的基层环保部门“尴尬”尤甚。

基层环保官员的困惑：

环保责任成了环保局的责任

在江苏省连云港市，《中国经济周刊》记者所到县、市，提及“环境追责”，环保官员几乎是异口同声地表达“不解”——环保涉及众多部门，国家亦有职责界定，但只要出了环境问题，环保部门就会成为众矢之的；舆情爆发时，一些地方政府通常还会处分环保官员来平息民怨。

《中国经济周刊》记者注意到，近年来一系列有关“环保局长”和环保部门的报道似乎也从侧面反映了上述环保官员所说的现象。比如“浙江温州要求环保局长集体下河游泳以证治污效果”、“湖南永州某县环保局长因机关评议排名倒数被免去职务”等等。2014年12月17日，《中国环境报》甚至以“近20年全国环保部门一把手的任职去向”为研究对象，专文分析“为何当上环保局长就意味着职业官员生涯的终结”。2015年7月13日，环保部公布《环境保护公众参与办法》，支持和鼓励社会监督负有环保之责的“各级人民政府、县级以上环境保护主管部门及任何单位和个人”，但媒体几乎一致将其解读为“环保部门不履职公民可举报”。

连云港市环保局局长韦怀余告诉《中国经济周刊》记者，2015年1月1日，号称“史上最严”的新版环境保护法开始实施，赋予环保部门更多“查处”职责，但是，“实际工作中，环保部门仍然无权也无法独家应对诸如农业污染治理、生活污染治理、建筑工地扬尘治理等工作。而‘追责’之剑又依然指向环保部门，其他职能部门仅是‘配合’，‘考核’根本无法对其形成压力。换句话说，环保部门还是要对所有环境问题‘兜底’。”

韦怀余说：“以‘大气污染防治’为例，此项工作的责任主体几乎涵盖政府所有部门，作为‘部门’之一的环保局按照分工只是负责其中的工业污染治理等少数项目，但是在考核时却基本变成了下级环保部门对上级环保部门全面负责。”

2013年3月16日十二届全国人大一次会议第六次全体会议根据总理提名决定各部部长人选，环保部部长在所有部长中获得的赞成票数为倒数第一。有媒体认为，污染频发或许正是环保官员“不受待见”的主要原因。

越到基层，环保执法力度越小

“我国环保部门人员配备基本上呈倒金字塔形，越到基层，具体工作越多而工作人员越少，尤其是县级环保部门，一个人甚至要承担多个内设机构工作职责，仅‘回复上级文件’就叫人疲于应付。”在连云港市下辖某县，一位不愿透露其姓名的环保局官员告诉《中国经济周刊》记者，“我们一个县局的在编干部也就40人左右，与上级机关及政府工作对应的内设和分支机构却有30多个，除去几位领导班子成员，一个干部专管一个机构都很难做到。与此相配套的设备、经费情况也可以说是捉襟见肘。”

在连云港，记者还了解到，承担环境监察职责的执法队伍处境也相当尴尬——在国家和省级层面，环境监察人员属于公务员序列，市、县一级则有的是公务员编制，有的“参照公务员管理”，有的则是普通意义上的事业单位职工，甚至是临聘、借用人员，执法的底气、力度和装备、技术显然不能应对日益提升的环境监察要求。

在连云港市赣榆区，一位资深环保官员告诉《中国经济周刊》记者，在外界看来，环保局是威力无比的实权部门，但人们所不知道的是，地方环保部门的人员数量和执法手段与20年前相比没有太大区别。“基层环境监察的权力其实十分有限，因为环保部门无权对执法对象实施强制措施，违法者常常会肆无忌惮。”

该官员还向《中国经济周刊》记者介绍了一个发生在当地的典型事例——邻县要开工建设一家污染严重的企业，环保部门自2011年8月至2014年4月先后7次向该企业下发停止建设通知、限期改正通知、行政处罚决定书等“具有法律效力”的文书，该企业我行我素。记者随后的调查证实，这家连立项、环评都没有完成，更没有配套大气污染防治设施的企业公然建设4年之久并如期投产，按照法律法规，环保部门最终也只能对其“罚款30万元”。“抛开财政税收不谈，据说这一家企业就可安排几千人就业，环保局你不能‘不讲政治’，可老百姓又怎么能够理解呢？”该官员无奈地说。

《中国经济周刊》记者在调研过程中了解到，办案经费不足和鉴定技术有限也加剧了基层环保部门的办案困难。比如，根据“两高司法解释”关于环境污染案件物证监测认定办法，案件证据先由县级环保部门取样监测，再由市级环保部门组织专家评审，最后由省环保厅认证，但在实际操作中，最终能够出具法院审判环保案件所需鉴定报告的司法鉴定机构数量非常少、费用相当高，而且因为鉴定程序复杂，经常出现报告还没做出，执行期限已过的窘况，最终导致案件很难执行下去。

“金山银山”与“绿水青山”难以取舍

《泰州劝退18亿元不达环保要求的投资项目》、《宁波一年否决532个环保不合格项目》……《中国经济周刊》记者在基层调研时看到了若干诸如此类的新闻报道。然而，基层环保官员的私下说法却是“我们做得更多的恐怕应当是‘帮助污染企业合理落地’”。

“环保机构只是地方政府的一个部门，你必须‘服从和服务于地方经济建设的大局’。”在江苏扬州，一位刚从一线岗位退下来的环保官员告诉《中国经济周刊》记者，“比起‘拒绝污染项目进入本地’，地方环保局长在许多情况之下是要把屁股坐在污染企业一边的，比如‘帮助招商对象拿下环评报告’、‘协调有关部门完善审批手续’等等，总而言之，你要‘保驾护航’。”该官员说，“GDP和COD(‘化学需氧量’，一种环境监测指标)对地方政府而言是难以取舍的两项指标，‘既要金山银山又要绿水青山’对于经济薄弱地区而言只能是‘远景规划’，‘环境保护和经济建设相互促进、共同发展’更是写进报告里、挂在口头上。”

江苏泰州的一位环保官员在与记者交谈时说得更加直率——“企业对地方经济的‘贡献率’与它产生的环境污染量往往是成正比的，尤其是重化工企业。消灭它的污染就等于叫它关门，而它一旦关门，就有可能对地方政府的经济工作造成致命的影响。因此，大多数情况下环保机构只是在‘意外事件’发生后充当灭火队员的角色，力争将事件造成的损失降到最低。”

该官员说，“对于环保官员来说，最为痛苦的是，管死了，老板可能要‘进去’，一家或数家企业随之关门歇业；不管死了，我又可能要‘进去’——救完火还将面临被检察机关追究责任的风险。环境监管到什么程度算是尽责到位难以掌握，‘渎职’的阴影始终围绕着我们。”

有意思的是，《中国经济周刊》记者在江苏调研时还发现，许多县、市的环保局自身也要承担地方政府下达的招商引资指标，而谈及环保系统对外招商是否完全采用“清洁标准”时，受访者大都一笑了之。

也有环保官员认为，环保局长帮助污染企业“巧渡难关”，不能只把板子打在地方政府身上，简单地归因于“地方保护”、“政绩追求”。没有重化工一类污染“大户”的存在，基层环保机构能否正常开展业务都是问题，因为排污罚款往往来自这些“大户”，罚没收入上缴财政以后又有很大一部分被“返还”用于环保机构“养人”——《中国经济周刊》记者此前采访的某县环保局就由于在编干部严重不足，聘用了与正式职工数量几乎相当的临时人员，而这些人员的供养经费大都来自该局财政返还的“自收自支”。

基层官员期待出现“大环保体制”

记者在调研过程中发现，基层环保官员几乎已经形成共识——要想解决环保的困局，构建“大环保体制”，真正解决环境保护工作“责权不统一”问题是不二选择。其中，连云港市环保局局长韦怀余的思路极具代表性。

韦怀余认为，基层环保机构不宜继续作为各自为战的“政府部门”、“牵头单位”存在，应当使其“升格”成为各级政府主要领导直接挂帅的高效、统一的环境保护指挥中枢。与之相对应，将环保监管之责“上升”由各级环保部门所属的地方政府或更高层面承担，通过“排污总量审计”等方式将环保指标完成情况与地方党政领导职位变动直接挂钩。具有行业特征和技术要求的各项环境保护指标则按“条线”分别下达，不同行业主管部门对应各自的上级机关逐级考核，而不再简单地将所有工作都交由一个市级甚至县级环保局“汇总担责”，防止事前审批把关无力、事后追责索债无主，甚至出了大事由环保局长“顶包受过”。

对于“排污缴费，缴费排污”、“收费养人，养人收费”的“执法怪圈”，韦怀余认为，彻底打破或有待时日，但逐步消灭一定是大势所趋，因为违法成本低、守法成本高的现象再也不能继续下去了。“环保机构收了企业的钱很有‘拿人家的手短’的意味；企业缴了排污费更加理直气壮地排污，这就必然形成恶性循环。”韦怀余说，“环保工作越往基层越难做有它合理的历史成因，国家如此之大，环保系统的资源配置只能是相对集中，但在目前的条件下通过‘大环保体制’来调整财政和人事制度，保证基层环保机构的人力物力及其与上级机构的协调能力应当是能够做到的。”

构建“大环保体制”还不仅仅是改善基层环保机构执法环境的需要。记者调查得知，目前的分“块”管理体制存在很多弊端。韦怀余向《中国经济周刊》记者举例说，危险废物处置就是一个现行体制下很难解决的问题。“危废处置单位分布不均，已有此类单位的地方政府为了减少外来污染可能还会设置行政壁垒，导致其他地区失去危险废物处置渠道。在‘大环保体制’下统一规划布点危废处置单位，必将有利于这一状况的改变。”

韦怀余还告诉记者，国家环保部早在2012年就构建了部、省、市、县四级环保专网，但环境信息化工作在基层的应用仍然进展缓慢。他认为，如果实行“大环保体制”，由国家制定统一标准，纳入统一考核，推动的力度一定会加大。